O que muda (ou sobra) para os índios com a reforma de Bolsonaro?

Os adversários de Jair Bolsonaro não podem reclamar que suas posições são ambíguas, pelo menos em relação aos direitos indígenas. Anos antes da campanha ruralista contra as demarcações, ele já fazia questão de deixar claro o que pensa dos índios, sem sutileza ou nuances.

Em 2004, em uma comissão da Câmara, chamou-os de "fedorentos, não educados e não falantes de nossa língua". Em 2008, disse que o líder indígena Jecinaldo Barbosa deveria "ir comer um capim ali fora para manter as suas origens", após Barbosa atirar-lhe um copo de água, em bate-boca numa audiência também na Câmara. Entre 2017 e 2018, em ocasiões diferentes, Bolsonaro afirmou que haveria no país uma “indústria de demarcação” e coisas como: “no que depender de mim, não tem mais demarcação de terra indígena”. Também defendeu que os índios estariam em “situação inferior” e comparou-os a “animais em zoológicos”.

No dia em que a Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (Apib) realiza, em todo país, a primeira grande mobilização popular contra o governo Bolsonaro, a terceira e última reportagem com o raio-x feito pelo ISA da mais drástica reforma ministerial, desde o governo Collor (1990-1992), mostra como e porque a nova gestão abriu caminho ao desmantelamento da política indigenista, assim como mostramos no caso dos órgãos e iniciativas voltados ao meio ambiente e direitos quilombolas.

Reforma radical

A reestruturação dos órgãos relacionados aos direitos indígenas também pode ser considerada a mais profunda em quase 30 anos. Subordinada ao Ministério da Justiça (MJ) desde 1991, a Fundação Nacional do Índio (Funai) está agora abrigada na pasta da Família, Mulher e Direitos Humanos, comandada pela polêmica Damares Alves. As atribuições de demarcar as Terras Indígenas (TIs) e opinar sobre o licenciamento ambiental de projetos com impactos sobre essas áreas foram transferidas do órgão indigenista para a Secretaria de Assuntos Fundiários (Seaf) do superministério da Agricultura (Mapa), comandado pelos ruralistas, adversários históricos das demarcações e principal base de apoio de Bolsonaro. A informação que circulou até agora - ainda não confirmada oficialmente - é que as duas funções seriam tocadas no dia a dia por uma instância que ainda deverá ser criada no Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária(Incra), agora também vinculado à Seaf. O Incra continua responsável pela reforma agrária e a titulação de quilombos.

A cadeia de comando dessas políticas está agora nas mãos da ala mais radical do ruralismo. A nova ministra da Agricultura é a deputada federal Tereza Cristina (DEM-MA). O secretário de Assuntos Fundiários é Luís Antônio Nabhan Garcia, presidente licenciado da União Democrática Ruralista (UDR). Sua secretária-adjunta é Luana Ruiz, que advoga para diversos proprietários contra a demarcação de terras. A recém-exonerada diretora da Funai Azelene Inácio é a principal candidata a controlar a pauta indígena no Incra (veja quem é quem no box ao final da reportagem).

Conflito de interesses

“Quando se desloca a competência da demarcação para o Mapa, está se aparelhando o órgão por meio de pessoas completamente contrárias à demarcação. Do nosso ponto de vista, é um desvio de finalidade”, critica Luís Eloy Terena, assessor jurídico da Apib. Ele acrescenta que os povos indígenas não foram consultados sobre as mudanças, como determina a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), ratificada pelo Brasil. Logo no início do mês, a Apib publicou uma nota e encaminhou uma representação à Procuradoria-Geral da República (PGR) contra o novo desenho ministerial.

O sócio fundador do ISA e ex-presidente da Funai Márcio Santilli concorda que o novo organograma gera um conflito de interesses entre fazendeiros e indígenas. “Estamos falando da disputa pelo que sobrou do território brasileiro. A administração federal deveria planejar e mediar políticas que pudessem consolidar a ocupação de uma maneira pacífica, contemplando direitos de diferentes populações. No entanto, o que este governo está fazendo é retirar o tratamento da questão indígena do paradigma da Justiça e do Direito para submetê-lo aos interesses dos grandes proprietários de terra”, analisa.

Santilli prevê que o resultado da reestruturação ministerial será a paralisação e judicialização dos procedimentos demarcatórios. “Esta será a tônica: um governo omisso querendo retroceder, quando a Constituição o obriga concluir as demarcações. A tensão vai parar no Judiciário”, aposta.

Outra proposta em estudo na nova gestão é a criação de um conselho interministerial para decidir sobre as demarcações, modelo implantado na Ditadura Militar tão elogiada por Bolsonaro. O colegiado tende a incluir as pastas da Agricultura, Direitos Humanos, Meio Ambiente, Defesa e Justiça, além da Casa Civil e Gabinete de Segurança Institucional. Com isso, interesses como os dos setores de mineração e energia devem influir ainda mais diretamente no complexo e demorado procedimento demarcatório. O conselho tomaria uma decisão já após a primeira de suas fases, de identificação. Assim, o temor é de que muitos processos tornem-se natimortos.

Revisão de demarcações

Nabhan Garcia tenta minimizar as promessas do presidente e nega que as demarcações serão paralisadas. “Uma coisa é campanha. Outra coisa é ser governo. Na campanha, o que a gente ouvia do então candidato Jair Bolsonaro era o seguinte: não haverá nenhuma decisão de demarcação precipitada, de cunho ideológico e político”, afirma.

Sem detalhar como, Garcia insiste que pretende revisar todos os processos de regularização fundiária em âmbito federal, incluindo os de reforma agrária, quilombos e TIs. O secretário assegura que o governo vai tentar reverter ou anular processos em que forem identificadas falhas ou irregularidades, inclusive as demarcações indígenas já concluídas.

“Quando Bolsonaro propõe essa revisão, estimula uma imensa insegurança e instabilidade jurídicas entre o Poder Público, os indígenas, os produtores rurais que foram retirados das áreas ou que ainda estão envolvidos na disputa de terras”, argumenta a advogada do ISA Juliana de Paula Batista. Ela acrescenta que, segundo a legislação, é necessária motivação robusta, que explicite “vícios insanáveis”, para justificar a reanálise dos procedimentos demarcatórios. Para Batista, ao colocá-los em dúvida de forma indiscriminada, o governo incentiva conflitos e invasões.

Terras Indígenas no Brasil (em destaque, Amazônia Legal)

“Todo ato administrativo pode ser revisto se tiver alguma nulidade ou se houver interesse público relevante. Isso não quer dizer que exista alguma dúvida sobre os processos de demarcação feitos até agora”, argumentou o procurador Antônio Carlos Bigonha, em evento na Procuradoria-Geral da República, em Brasília, na semana passada. Ele avaliou que os procedimentos com problemas são exceção. “O que existe no Brasil hoje são terras demarcadas regularmente”, finalizou.

A ameaça de reversão ou paralisação definitiva do reconhecimento dos territórios chega depois de anos de estagnação em seu andamento. É bom lembrar, porém, que restam por resolver apenas um terço das pendências. Além disso, o discurso ruralista de que há TIs demais no país não corresponde à verdade. Enquanto essas áreas ocupam pouco menos de 14% do território nacional, os imóveis rurais representam quase 30%. Fora da Amazônia Legal e nos Estados com mais conflitos por TIs, a extensão desses territórios é diminuta, ainda mais comparando-se com a extensão total dos imóveis rurais (veja infográficos). O Brasil continua a ser um dos países de maior concentração fundiária do mundo: apenas 93 mil latifúndios ou 1,6% do total de imóveis rurais concentram 47% da área total das propriedades.

Funai retalhada e jogada em limbo jurídico

A reforma ministerial esvaziou e retalhou a Funai. Mas o problema pode ser mais grave porque pode ter sido criado um limbo jurídico e administrativo que coloca em xeque a capacidade executiva dos órgãos envolvidos com o tema indígena.

A Medida Provisória (MP) 870/2019 e os decretos que reestruturaram os ministérios mencionam apenas a perda das funções de demarcar e opinar sobre licenciamentos. A questão é que o restante da legislação ainda vigente continua atribuindo à Funai as duas tarefas e a função de proteger os direitos indígenas em geral. O MJ também continua citado nas normas sobre demarcações e proteção dos bens da União, como é o caso das TIs.

MP e decretos também não especificam a transferência de estruturas, orçamento e cargos da Funai para o Mapa e o Incra. Ainda há muitas dúvidas de como isso será feito. Servidores reclamam da falta de informações.

Ofícios internos e mensagens entre funcionários a que a reportagem teve acesso fazem crer que mais funções, além das referidas na reforma, podem migrar para o Incra, como o monitoramento das TIs, a produção de mapas e até a retirada de não indígenas dos territórios.

Servidores, indigenistas e indígenas entrevistados pelo ISA lembram que o Estado investiu na qualificação de funcionários e acúmulo de expertise técnica na Funai por décadas. Eles questionam se o Incra e o Mapa serão capazes de realizar as ações desenvolvidas pelo órgão indigenista.

Licenciamento

No caso do licenciamento, uma fonte da instituição que pede para não ser identificada prevê duas alternativas diante do imbróglio administrativo: a Funai teria de se manifestar depois da concessão das licenças ou se transformaria no órgão “interveniente do interveniente”, ou seja, subsidiaria o Incra com pareceres. Resultado: mais burocracia e lentidão na autorização dos empreedimentos. A legislação determina que o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (Ibama) deve licenciar projetos com impactos sobre TIs. A Funai tinha até então e o Incra passa a ter agora função consultiva nesses casos.

“O Mapa vai se manifestar sobre hidrelétrica, rodovia, ferrovia, usina nuclear? Uma coisa é a Funai falar sobre impactos em povos e terras indígenas. Outra coisa é o Mapa falar sobre isso”, questiona a fonte. Ela conta que, desde a gestão Lula, na maioria dos casos de grandes projetos, a posição da equipe técnica sobre as licenças não prevaleceu. Com o repasse da tarefa a órgãos sem experiência e conhecimentos acumulados e sob pressão política ainda mais direta, portanto, a situação tenderia a se agravar.

A coordenação de licenciamento sofre ainda com o mesmo problema de falta de servidores do resto da Funai. Ao todo, a instituição tem 4,3 mil cargos abertos, mas apenas 2,3 mil servidores trabalhando, uma defasagem de 46%. O problema piora ano a ano com as aposentadorias. Além disso, a dotação orçamentária de 2018 foi equivalente a de 2008. Entre 2010 e 2019, ela caiu 25% (veja infográfico).

Disputa entre evangélicos e ruralistas

O novo organograma da política indigenista começou a ser gestado após a queda de Dilma Rousseff.

Quartel-general dos evangélicos no Congresso, o PSC negociou com Michel Temer o apoio ao impeachment em troca do controle da Funai. O indicado do partido para presidir a instituição na época foi Antônio Fernandes da Costa, mas ele acabou batendo de frente com o então ministro da Justiça, o deputado ruralista Osmar Serraglio (MDB-PR).

A crise foi resolvida com a exoneração de Costa e a divisão dos principais cargos de chefia entre os dois grupos. O general da reserva Franklimberg Ribeiro de Freitas acabou conseguindo o apoio dos evangélicos para assumir a presidência do órgão, em maio de 2017. Por sua vez, os ruralistas nomearam os dois mais importantes diretores, de Administração e de Proteção Territorial, este último responsável pela identificação e delimitação das TIs. Em pouco tempo, os representantes dos dois grupos voltaram a se engalfinhar. A nova crise foi resolvida com a saída de Franklimberg, em abril de 2018.

A solução encontrada por Bolsonaro para resolver a disputa de poder foi o desmantelamento da Funai. O resultado é que os ruralistas passam a comandar agora toda a política fundiária do novo governo e a base evangélica no Congresso vai controlar as iniciativas de cunho assistencial destinadas aos índios. O retorno de Freitas ao comando da Funai após a posse de Bolsonaro também garante a influência dos militares sobre a instituição.

O que sobra da política indigenista?

A estrutura das Coordenações Regionais (CR) e das Coordenações Técnicas Locais (CTL) segue subordinada à Funai. Elas desempenham papel importante na gestão e proteção das TIs e no acesso dos índios a documentos e benefícios sociais, por exemplo. Também apoiam a elaboração e implementação dos Planos de Gestão Territorial e Ambiental dessas áreas. Esses documentos preveem alternativas econômicas, instrumentos de fiscalização territorial e conservação, entre outros. O problema é que essa política está agora sem paradeiro, por causa da extinção da Secretaria de Extrativismo do Ministério de Meio Ambiente (MMA), responsável pelo assunto até o ano passado.

As competências formais de proteger os direitos indígenas em geral e acompanhar ações de saúde para as comunidades também foram transferidas da Justiça para a pasta dos Direitos Humanos, assim como o Conselho Nacional de Política Indigenista (CNPI). O ministério chefiado por Damares Alves também deve promover ações para as mulheres indígenas, segundo o decreto que o instituiu.

A reforma ministerial também incluiu entre as competências do Departamento de Estruturação Produtiva, da Secretaria de Agricultura Familiar e Cooperativismo do Mapa, a coordenação de iniciativas de fomento ao agroextrativismo e à produção de comunidades tradicionais, até então alocada na extinta Secretaria de Extrativismo do MMA. O problema é que entre as prerrogativas da nova secretaria do Mapa não há mais menção aos povos indígenas.